佛山南海作为全国农村集体经营性建设用地入市改革的33个试点（市、区）行政区域之一，随着集体经营性建设用地流转入市政策逐步深化，项目数量遍地开花。然而土地性质本为商服用地的集体经营性建设用地，却有不少项目竣工验收后“背道而驰”，违规改建了公寓。

记者此前实地走访了佛山市南海区丽日广场、南舜怡海港、邻里生活小镇、南约星空广场等多个集体经营性建设用地项目，涉嫌违规商改住现象随即“浮出水面”。

随着走访调查的逐步深入，记者发现，一方面，佛山市南海区集体经营性建设用地流转办法出台，使得大量的农村集体经营性建设用地得以通过相应规范的政策文件合法流入市场；另一方面，由于缺少专门针对性的监管政策加以规范，使得南海区部分集体经营性建设用地建公寓销售，成为了这片热土上“公开的秘密”。

违规商改住背后，反映的是作为市场主体开发商，与政府之间的利益博弈。“这是市场主体逐利行为，开发商根据市场需求而选择违规商改住。”佛山自然资源局南海分局相关负责人（下称“区自然资源局负责人”）坦言，入市项目数量巨大，监管亦存在难处。

监管下的“灰色地带”

位于南海区的御堡国际多位业主向《中国经营报》记者反映，集体经营性建设用地项目御堡国际销售，曾以该项目为商住两用公寓，到期后可续签的销售方式误导购房，致使目前御堡国际的房子陷入不能住又退不了的两难境地。

现年52岁的李阿姨称，本以为买了养老公寓，不曾想变成了不能用于居住且到期后（到期时间2053年）无偿收回的办公室。“我买房是2017年4月的事，当时销售称可以商住两用，有不动产证，到期可以续签，当时想买来养老的，结果发现被骗了。”

事实上，御堡国际是集体经营性建设用地项目，而该项目政府相关文件规定不得用于建设住宅或类住宅的居住用房。而御堡国际的不动产权证，也标明了该项目为商服用地。

根据业主出示的不动产权证书显示，该项目权利类型为“集体建设用地试用期，房屋（构筑物）所有权”，权利性质为“集体土地出让，市场化商品房”，用途为“商服用地，办公”，即办公用地、非住宅、不得居住。

事实上，与李阿姨身陷类似公寓实际只能办公，到期无偿收回纠纷的业主并不在少数，林女士也称因为销售误导，购买了该项目的公寓。“当时买房时看到合同写着不能用于酒店公寓出租，我问为什么不能，销售说写是这么写，实际上是没关系的；当时看到合同写着提前一年不续约，到期后无偿收回，销售却跟我说提前一年续期即可，补地价，不超过五位数。”

“拿到不动产权证书时都蒙了，这证书和房产证版式一模一样，就是多了备注到期无偿收回，怎么说好的可商可住公寓变成商服办公，到期续约变成无偿收回？”许女士（化名）拿到不动产权证书时也觉得很诧异，她称这与销售当时所说的情况完全不一样。

就御堡国际与多位业主涉及相关维权纠纷如何解决等问题，记者致电致函了御堡国际开发商佛山市钧堡投资发展有限公司（下称“钧堡公司”）。钧堡公司回应称，“业主所反映的情况内容完全不属实，钧堡公司已多次同这几位业主沟通协调，但几位业主依旧不断闹事，目前，钧堡公司已于6月初对其提起诉讼，而南海区法院于6月17日立案受理。”

多项目涉嫌“违规商改住”

事实上，在2018年9月6日佛山市南海区国土城建和水务局对御堡国际进行暗访，发现其现场销售人员在口头推介商品房时，存在对房屋使用期限届满后的处理方式陈述不真实的情形，对其诚信扣10分并要求其自查整改。

2019年4月，记者曾以购买公寓的名义前往御堡国际进行走访调查，发现其确实亦自查整改完毕。相关工作人员称，御堡国际是商业办公性质，只卖写字楼，没有公寓卖。“我们这边只卖写字楼，没有跟居住有关的。”

然而在自查整改前购买的业主称，“楼盘已经销售过半”。

对于上述情况，钧堡公司回应称，区住建局工作人员检查工作时，销售人员在解释上述合同约定的条款的含义时未能表述清楚。我司在接到区住建局的整改通知后，立刻安排整改与培训，并统一表达为到期无偿收回。

钧堡公司相关负责人还向记者表示，开售几年期间区住建局不定期明查暗访中只有一次被发现违反规定现象，不能代表普遍情况。

而区自然资源局负责人也向记者表示，政府在这方面已有所监管，并扣了诚信分。“如果他们出现这些宣传，政府是要叫停。但消费者去买的时候，在销售中心公示这么清晰，还要求签情况告知书，要求他们保障了消费者的知情权，难道消费者宁愿相信3年前虚假广告，也不相信签的情况告知书，消费者是理性的市场主体么？”

事实上，与御堡国际类似涉嫌违规建公寓、销售乱象的集体经营性建设用地项目并不在少数，记者4月份暗访曝光位于佛山市南海区的丽日广场、南舜怡海港、邻里生活小镇、南约星空广场等项目，均存在涉嫌违建公寓、以租代售等销售乱象。

区自然资源局负责人向记者袒露了其中监管的难处，“其实你们报道的内容我们一年前就听说过了，但苦于一直没有证据，项目数量巨大，难以监管，除非有人信访举报，发现问题我们再约谈开发商，对其进行查处。”

其间，区自然资源局负责人也向记者明确，如果有业主信访举报，区自然资源局会予以解释，倘若确实证据确凿，证实开发商确实在这过程中没有尽到合理的义务，区自然资源局必须要求开发商退房退款，查处并扣除诚信分。

值得一提的是，记者了解到，上述涉及涉嫌违规商改住的集体经营性建设用地项目，开发商均为佛山市本地中小开发商，注册资本也仅在128万至1.21亿元的范围之间。

入市背后的“监管空白”

追本溯源，在2015年3月南海区成为全国33个农村土地制度改革试点前，南海区已入市流转的集体经营性建设用地面积就超过了23万亩。

而早期入市流转的集体经营性建设用地，事实上并不合法。“我可以明确告诉你不合法，因为土地管理办法中没有明确。由于上面法律法规不完善，导致在实践过程中出现一些问题。南海区2015年的商服用地改革，是中共中央和国务院一起推动的，全国人大授权。而在这次改革实践当中出现的问题，政府都在用大量的政策去规范、引导它。当中的问题，也是允许试点试错的。如果没有改革，问题比现在可能会多，这些东西可能更得不到解决。”区自然资源局负责人向记者表示。

而根据佛山自然资源局南海分局2018年9月的数据显示，南海全区通过农村土地制度改革入市地块有93宗，面积达2514亩，成交总金额达到73.5亿元。

大量的集体经营性建设用地项目入市，外加没有环环相扣的集体经营性建设用地监管政策，使得监管部门在竣工验收完后，部分项目开发商随即违规商改住，“以租代售”形式违规销售，最终架空了政策中“不得用于建设住宅或类似住宅的居住用房”等明文规定。

区自然资源局负责人表示，政府部门在竣工验收完后也存在监管的难处。“最大的问题偏偏是竣工验收完后开发商去改建。但那时其实很难去监管。竣工验收完后，政府的工作已基本结束，除非后期有违法改建。但项目数量巨大，很难查到证据。除非有人举报，执法部门可以去查，证据充足可以要求他们整改，但是没人举报，也没人信访，政府在人力方面没办法做到这些监管。”

市场与监管的博弈

为了弥补集体经营性建设用地入市后出现的监管漏洞，近日，佛山市自然资源局南海分局将出台《佛山市南海区农村集体经营性建设用地及房屋开发经营监管试行办法（征求意见稿）》（下称“办法”）。

据了解，本次纳入监管的是南海区行政辖区范围内农村集体经营性建设用地交易及房屋建设、销售、出租等行为的监督管理。

为了保护购房人（租户）利益，办法还明确了集体土地所有权性质的告知要求，并明确建设单位责任。

办法提出，在签订农村集体经营性建设用地房屋相关协议时，应当与购房人（租户）签订《知情书》，建设单位就房屋的主要情况在《知情书》说明。有条件的对告知过程进行同步录音录影，并明确告知购房人（租户）录音录影事项。

区自然资源局负责人告诉记者，村集体除了与开发商签订合同外，如今还要逐步明确发挥它的主体责任，对项目是否按合同去履行村集体也要监管。“现行的法律法规还不完善，村集体卖地也缺乏监管意识，监管需要责任，需要精力。”

在如今出现项目违规商改住后，区自然资源局负责人表示，在发现问题后，开始逐步明确村集体的监管责任，形成全链条、全周期监管。“他们作为出让土地的所有权人，有责任也有义务去监管，钱主要都是村集体收取，而且这块地出现问题损害的是村集体的利益，村集体应该做监管，监管这块地应当怎么使用，规划用途。在之前大家都没有意识到这个问题。”

集体经营性建设用地项目违规商改住背后，蕴藏着巨大的市场驱动的利益关系。“为什么现在有大量的商改住，无非是住宅用房价格高过一般的商业用房，这是市场主体逐利行为，根据需求而选择的商改住。”区自然资源局负责人告诉记者。

记者调查发现，从市场需求层面上看，佛山南海对于住房的供求比，远高于写字楼商业租赁的供求比。

在住房租赁需求层面，根据2018年佛山世联地产发布的《佛山市住房租赁市场研究》显示，佛山常住人口处于平稳上升趋势，流动人口超400万，占比近6成，2017年人口同比增量近20万，仅次于广深。据此世联地产预测，未来佛山租房市场规模将达293.43万人。另广东省教育厅数据，佛山每年有近4万毕业生流入，这些都会推动租房市场规模进一步扩大。

而在甲级写字楼供求层面，戴德梁行报告指出，2018年，佛山甲级写字楼市场迎来新增供应高峰，优质项目的入市为投资者们“囤”足了货，但同时亦加大了市场的去化压力。优质零售市场在过去一年，新增供应有所放缓，因去化缓慢，空置率维持在高位水平。

从具体数据而言，2018年，佛山甲级写字楼市场有6个项目、合计约45.5万平方米新增供应入市，新增供应量创过去五年新高，其中千灯湖商务区占主导地位。千灯湖写字楼存量占比从2017年54.6%攀升至63.4%。

而在价格层面，据克而瑞数据统计，2019年一季度，佛山一手住宅成交均价为13079元/平方米，同比提升了23.83%。

而戴德梁行的数据显示，受益于新入市项目较高的素质及定位，年末全市甲级写字楼平均租金同比上涨1.8%，达到65.8元/平方米/月。其中租金最高的依然是千灯湖板块，也仅70元/平方米/月。

记者粗略估算，即使是租金最高的千灯湖板块，按70元/平方米/月计算，而集体经营性建设用地作为商业用房出租，每个月每一间20平方米左右的商业用房租金收益，也仅有1400元，这对开发商的资金回笼，形成了巨大的考验。

（来源：中国经营报）